Expertenrunde in Berlin konstatiert “glückspielrechtliches Regulierungsversagen”
Von Andreas Schultheis
Berlin, Mai 2012 – Es klingt paradox: Das Land des Pokerweltmeisters Pius Heinz wehrt sich in der Mehrheit seiner Bundesländer beharrlich, dem Volkssport Poker die Online-Türen zu öffnen – dabei ist Deutschland immerhin der zweitgrößte Pokermarkt der Welt (vgl. Artikel auf Pokersucht.com). 15 von 16 Bundesländern haben gemeinsam den Entwurf eines neuen Glücksspielstaatesvertrages – oder konkret: den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (1. GlüÄndStV) oder auch E 15-Modell – auf den Weg gebracht. Sportwetten können demnach online abgeschlossen werden, Online-Poker und Online-Casino-Spiele sind nicht vorgesehen. Die Europäische Kommission hat ihre Bedenken gegen diesen Entwurf im Notifizierungsverfahren ausführlich dargelegt, den Mangel an wissenschaftlichen Grundlagen kritisiert und auf die Möglichkeit eines Vertragsverletzungsverfahrens hingewiesen. Einzig Schleswig-Holstein geht mit einem eigenen Gesetz, das den Markt mit einem wettbewerbesfähigen Steuermodell auch für Online-Poker und Co. öffnet und reguliert, einen Weg, der nicht nur in Brüssel Zustimmung findet, sondern auch in der Fachwelt erkennbar positiv bewertet wird, wie ein Pressefachgespräch des Forschungsinstituts für Glücksspiel und Wetten im Presse- und Informationsamt der Bundesregierung in Berlin deutlich machte.
“Es wäre nach vielen Jahren des Chaos angezeigt, dass man sich besinnt und schaut, welche Modelle im europäischen und außereuropäischen Ausland funktionieren”, so das Resümee von Rechtsanwalt Frieder Backu. Einfache, klare Regelungen zu finden, “die nicht von vornherein verfassungs- oder europarechtlich problematisch sind und die es den Anbietern ermöglichen, ein attraktives Angebot gegenüber dem Verbraucher bereitzustellen”, sei möglich. Die von den 15 Bundesländern vorgesehene 5-prozentige Steuer auf den Umsatz ermögliche dies jedoch nicht. In Kombination mit weiteren Einschränkungen des E 15-Modells – begrenzte Anzahl von Lizenzen, eingeschränktes Angebot, kein Online-Poker, kein Online-Casino – würden die Regulierungsziele erneut verfehlt. Und auch das wurde deutlich in Berlin: Wer auch immer versucht, Online-Angebote durch Netzsperren oder ähnliches zu verhindern, ist auf dem Holzweg, weil der Verbraucher längst in der Lage ist, diese zu umgehen.
Schleswig-Holstein: So geht Glücksspielregulierung!
Was möglich ist, zeigt Schleswig-Holstein mit seiner von CDU und FDP initiierten modernen und verantwortungsvollen Gesetzgebung: 20 Prozent Steuern auf den so genannten Bruttorohertrag für alle Online-Glücksspiele, umfangreiche Jugendschutz- und Suchtpräventionsmaßnahmen sowie ein Konzept gegen Geldwäsche und Manipulation, zu dem mit dem so genannten Safe Server ein elektronischer Fahrtenschreiber zählt, Zahlungsdienstleister, die über eine Vollbanklizenz verfügen müssen und damit der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) unterliegen, schließlich garantierte Einnahmen für den organisierten Sport. In Kiel hat man offensichtlich genauer hingeschaut, was Europa verlangt und sich unter anderem die Erfahrungen in Dänemark zunutze gemacht. “Das schleswig-holsteinische Gesetzesmodell ist – im Gegensatz zu E 15 – nicht rein zufällig problemlos von Brüssel anerkannt worden. Vielmehr hat es sich ausgezahlt, dass sich die Gesetzgeber des nördlichen Bundeslandes bereits 2009 mit voller Kraft an die Erarbeitung des Glücksspielgesetzes gemacht haben”, erläuterte Dr. Wulf Hambach, Gründungspartner der Münchener Kanzlei Hambach Hambach. Zahlreiche Gespräche mit Vertretern anderer EU-Aufsichtsbehörden hätten hier die Einsicht gebracht, dass insbesondere das Modell des unmittelbaren Nachbarn aus Dänemark von der EU-Kommission anerkannt und damit die gegen das dänische Glücksspielmonopol 2004 eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren im Jahre 2009 eingestellt werden konnten. “Folgen die übrigen Bundesländer dem Beispiel Schleswig-Holsteins, erlangen sie nach einem Jahrzehnt Rechtschaos endlich die Rechtssicherheit, die dieser sensible Bereich so dringend benötigt!”, so Hambach Appell in Berlin. Er sei zuversichtlich, dass das Kieler Modell sich durchsetzen werde.
Professor Franz W. Peren, wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Glücksspiel und Wetten, nahm vor allem die Ungleichbehandlung von Sportwetten einerseits und dem Online-Poker-Bereich andererseits durch E 15 unter die Lupe: “Online-Poker ist in Deutschland sowie in weiten Teilen der EU bis dato nicht reguliert. Trotz dieses Verbots ist der deutsche Onlinepokermarkt der zweitgrößte Pokermarkt der Welt. Lassen die Bundesländer diesen Markt unreguliert, so würden diese Bürger auch in Zukunft in den Schwarzmarkt gedrängt und kriminalisiert werden. Dieses auch mit der Folge, dass pathologische Spieler nicht identifiziert werden und nicht suchtpräventiv kontrolliert werden können. Ein wirksamer Spielerschutz ist gegenwärtig ob der herrschenden Rechtslage nicht möglich.” Der unkontrollierte Schwarzmarkt gestatte und fördere zudem die illegale Geldwäsche innerhalb der Bundesrepublik Deutschland. Peren: “Eine im Auftrag des TÜVs durchgeführte Studie definiert ein machbares Bewertungssystems für Glücksspielangebote mit dem Ziel, neutrale und standardisierte Prüfungen und ggf. Zertifizierungen zu ermöglichen. Dabei hat sich gezeigt, dass Online-Poker mit einem mittleres Risiko auf einer 5er-Skala zu bewerten ist und damit in der gleichen Risikoklasse wie beispielsweise Sportwetten liegt.”
Bundesländer rechnen offenbar mit E 15-Pleite
Derzeit liegt der Ball im Feld der E 15-Länder. In Kiel wird zwar die Landesregierung wechseln. Angesichts bereits erteilter Lizenzen nach dem neuen Landes-Glücksspielgesetz wird eine neue Landesregierung aber wohl kaum zurückrudern. Zudem wäre es auch zu einfach, im Richtungsstreit um das Glücksspiel eine 15-zu-1-Position zu definieren. Der neue Staatsvertrag tritt nämlich erst dann in Kraft, wenn 13 Länder diesen bis zum 1. Juli ratifizieren. Das halten die Experten jedoch kaum für realistisch. Nordrhein-Westfalen ist wie Schleswig-Holstein zunächst mit Koalitionsverhandlungen und der Regierungsbildung beschäftigt. Und Niedersachsen hat mit seinem Vorschaltgesetz bereits deutlich gemacht, dass man in Hannover die reale Gefahr sieht, dass das nötige Quorum scheitern könnte (vgl. Artikel auf PokerStrategy.com). Bemerkenswert: Anders als der Glücksspieländerungsstaatsvertrag verzichtet das Vorschaltgesetz auf die Begrenzung auf 20 Glücksspiellizenzen und erlaubt Live-Sportwetten. Man wolle gewappnet sein für den Fall, dass E 15 scheitere, heißt es dazu aus Niedersachsen. Bayern und Bremen träfen ebenfalls entsprechende Vorkehrungen. FDP-Fraktionsvorsitzender Christian Dürr wird mit Blick auf den letzten, seinerzeit unter Federführung von SPD-Ministerpräsident Kurt Beck (Rheinland-Pfalz) ausgehandelten und dann gescheiterten Glücksspielstaatsvertrag zitiert, er wolle sich von Beck “nicht noch einmal hinter die Fichte führen lassen”.
Die derart dokumentierte Unsicherheit über das Zustandekommen der nötigen Ratifizierungen in den Landesparlamenten macht deutlich, dass der bisherige Flickenteppich möglicherweise nur durch einen großen Wurf ersetzt werden kann. Dr. Dirk Uwer von der Kanzlei Hengeler Müller in Düsseldorf machte in Berlin deutlich, dass die bisherige Entwicklung ungeeignet ist, zu einer adäquaten Regulierung der konvergenten europäischen Glücksspielmärkte zu gelangen. Er attestierte den Bundesländern “glückspielrechtliches Regulierungsversagen”. Der Bund solle nunmehr einschreiten “und die Regulierung der Glücks- und Gewinnspielmärkte insgesamt an sich ziehen. Nur durch eine bundeseinheitliche Regelung können die Glücksspielmärkte insgesamt kohärent und systematisch reguliert werden und kann die Funktionsfähigkeit der Rechts- und Wirtschaftsordnung im Glücksspielbereich wiederhergestellt werden.” Jürgen Creutzmann, FDP-Abgeordneter im Europäischen Parlament aus Rheinland-Pfalz, geht noch weiter. Er rechnet trotz Sympathien, die einige Bundesländer erkennen lassen, nicht damit, dass sich andere Länder dem Kieler Modell anschließen und fordert: “Wir brauchen eine europäische Lösung der Online-Glückspiele, denn die daraus entstehenden Probleme – Jugendschutz, Spielsucht, Manipulation von Spielen, auf die gewettet werden kann – können nur durch eine europäische Richtlinie gelöst werden”, so der Liberale auf Anfrage. Bereits im letzten Jahr hatte das Europäische Parlament in einer Resolution zum Grünbuch Online-Glücksspiele empfohlen, dass die Mitgliedsstaaten gemeinsam ein Lizenzierungsmodell auf den Weg bringen sollen.
Glücksspielriese bwin.party und die United Auburn Indian Community (UAIC) haben eine Kooperation geschlossen und wollen nach einer entsprechenden Legalisierung zusammen Online Poker im US-Staat Kalifornien anbieten. Dies gab bwin.party heute in einer 
